수정자본주의: 대공황이 바꾼 경제학, 케인즈와 정부의 역할

/ 경제성장과 기술진보

자본주의 시장 경제는 개인의 자유로운 경제 활동을 통해 사회 전체의 번영을 만들어낸다는 믿음 위에 세워졌다. 그런데 1929년 10월, 그 믿음이 뿌리째 흔들리는 사건이 일어났다. 뉴욕 주식시장의 대폭락으로 시작된 대공황은 자본주의 역사상 가장 극적인 위기였고, 그 여파는 단순한 경기 침체를 넘어 경제학의 패러다임 자체를 바꾸는 계기가 되었다. 시장을 자연의 원리에 맡겨두면 된다는 고전경제학의 자유방임 원칙은 수천만 명의 실업자 앞에서 설득력을 잃었다. 그 공백을 채운 것이 바로 케인즈(John Maynard Keynes)의 수정자본주의였다.

공급 과잉 시대의 도래와 자본주의의 위기

산업혁명이 가져온 가장 큰 변화는 생산 능력의 폭발적 팽창이었다. 18세기 말까지만 해도 인류 대부분은 물질적 풍요를 거의 경험하지 못했다. 애덤 스미스가 『국부론』을 출판하던 시절에도 생산의 주축은 수공업자나 가내공업이었다. 그러나 공장제 대량 생산 체제가 자리를 잡으면서 생산 능력은 인류가 한 번도 경험하지 못한 수준으로 치솟았다.

문제는 이 새로운 생산 능력이 만들어내는 공급 과잉에 어떻게 대응해야 하는지를 아무도 몰랐다는 것이다. 고전경제학은 세이의 법칙(Say’s Law), 즉 ‘공급은 스스로 수요를 창출한다’는 원리를 신봉했다. 물건이 만들어지면 그것을 살 사람도 생긴다는 논리였다. 19세기 후반부터 공급 과잉과 소비 부족으로 인한 공황이 반복적으로 발생했지만, 고전경제학자들은 시장이 스스로 균형을 회복할 것이라고 믿으며 기다렸다.

1929년 10월, 그 기다림이 한계에 달했다.

1929년 대공황: 전례 없는 붕괴

1929년 10월 24일 ‘검은 목요일’과 10월 29일 ‘검은 화요일’의 주가 대폭락이 발생하며 악순환이 시작되었다. 주가 폭락은 산업에도 영향을 주었고, 기업이 파산하며 실업률이 늘어나면서 소비가 줄어들었다. 3년 간 미국 주식의 시가총액 88%가 넘게 증발했다.

1933년까지 미국의 실업률은 25%로 치솟았고, 농민의 약 3분의 1이 땅을 잃었으며, 25,000개 은행 중 9,000개가 문을 닫았다. 미국에서 시작된 대공황은 독일, 영국, 프랑스 등 전 세계로 번졌다. 공업뿐만 아니라 농업도 타격을 피하지 못했다. 유럽과 남미를 포함해 농산물 가격이 폭락하고, 팔리지 않는 농산물을 대량으로 파기하는 사태까지 벌어졌다.

마르크스는 자본주의가 내재적 모순으로 인해 주기적 공황을 거치다 결국 붕괴할 것이라고 예견한 바 있었다. 대공황의 현실은 그 예언이 실현되는 것처럼 보였다. 그러나 자본주의는 무너지지 않았다. 대공황은 자본주의의 붕괴가 아니라 인류가 처음 맞닥뜨린 공급 과잉 문제의 해법을 찾아가는 고통스러운 조정 과정이었다. 고전경제학에서 경제는 순환적인 것이었으므로 불황이 오면 다시 호황이 올 때까지 정부가 할 일이란 기다리는 것 외에는 없다고 생각했다. 그러나 대공황의 파국적 성격은 그것을 불가능하게 했다. 다른 대안이 필요했다.

뉴딜 정책: 수정자본주의의 첫 실험

1933년 미국의 32대 대통령으로 취임한 프랭클린 D. 루즈벨트는 대공황으로 인한 경제 위기를 극복하기 위해 뉴딜(New Deal) 정책을 시행했다. 이는 정부가 적극적으로 경제에 개입하여 회복을 도모하는 혁신적인 접근이었다.

뉴딜은 크게 두 단계로 추진되었다. 1차 뉴딜(1933~1934)은 무너진 금융 시스템을 재건하고 경제 붕괴를 막는 데 집중했다. 상업은행과 투자은행을 분리하는 글래스-스티걸법(Glass-Steagall Act) 제정, 연방예금보험공사(FDIC) 설립을 통한 예금자 보호, 주식 시장 규제 강화, 농업 신용 대출 확대, 농산물 최저 가격 보장제 도입 등이 이 시기에 이루어졌다. 공공사업청(WPA)을 통한 대규모 인프라 프로젝트로 1935년부터 1943년까지 약 800만 개의 일자리가 창출되었다. 2차 뉴딜(1935~1938)에서는 노령 연금, 실업 보험, 노동조합 강화 등 사회 안전망 구축으로 무게중심이 옮겨갔다.

전통적인 자유방임을 포기하고 국가 권력과 재정 지출로 경기 회복을 추구한 뉴딜 정책은 애덤 스미스가 이야기한 자연적 시장 원리에서 벗어나, 국가가 경제를 적극적으로 만들어가야 한다는 수정자본주의의 첫 번째 대규모 실험이었다. 고전경제학과 사회주의 사상이 결합된 형태였다.

뉴딜이 케인즈 이론에 직접적으로 영향을 받은 것인지, 혹은 반대로 뉴딜이 케인즈에게 영향을 미쳤는지는 경제사학계에서도 단정할 수 없는 문제로 남아 있다. 케인즈가 뉴딜에 많은 기대를 걸었던 것은 사실이지만, 정책이 이론에 앞서 먼저 실행된 측면도 있었다.

케인즈 혁명: 거시경제학의 탄생

뉴딜이 현장에서 실험되는 동안, 이론의 영역에서는 더 근본적인 전환이 일어나고 있었다. 영국의 경제학자 존 메이너드 케인즈는 1936년 『고용·이자 및 화폐의 일반이론(The General Theory of Employment, Interest and Money)』을 출간하며 거시경제학이라는 새로운 경제학 분야의 기초를 닦았다. 케인즈는 당시 주류였던 경제학파들을 고전학파로 총칭해 세이의 법칙과 자유방임주의를 부정하고, 유효수요의 원리와 정부 공공투자의 유효성, 승수효과의 이론을 제창해 기존 고전학파 경제학 체계를 뒤집었다. 이를 케인즈 혁명이라 한다.

케인즈가 진단한 대공황의 본질은 공급의 문제가 아니라 수요의 문제였다. 케인즈는 공황의 근본적인 원인이 과도한 공급이라기보다는 불충분한 수요에 있다고 생각했다. 산업혁명 이후 공급 능력은 충분히 갖춰져 있었지만, 그 생산물을 소비할 유효 수요가 부족했기 때문에 자원이 완전히 활용되지 못하는 불완전 고용과 비자발적 실업이 만성화된다는 것이었다.

케인즈의 핵심 논리는 간명하다. 경제 전체의 유효 수요가 고용량의 규모를 결정한다. 기업가는 유효 수요를 충족시킬 수 있는 만큼만 노동자를 고용하기 때문에, 총수요가 부족하면 실업이 늘어난다. 따라서 개인이 소비하지 않고 저축만 하면 유효 수요가 감소하고, 결국 고용과 국민 소득이 함께 줄어든다. 이것이 ‘절약의 역설(paradox of thrift)’이다. 개인에게는 합리적인 저축이 사회 전체에는 해가 된다는 역설이다.

해법은 정부였다. 민간의 유효 수요가 부족할 때 정부가 재정 지출을 적극적으로 확대하여 수요를 인위적으로 창출하고, 경제 위기를 돌파해야 한다는 것이다. 케인즈의 처방은 정부의 과감한 개입으로 유효수요를 인위적으로 늘리는 것이었다. 주류 고전경제학자들의 지론인 자유방임주의로는 완전고용의 실현이 불가능하기 때문에 정부의 개입이나 재정 정책으로 유효수요를 창출해야 한다는 것이었다.

시장 실패와 정부 개입의 논리

대공황과 케인즈 경제학은 자본주의 역사에 두 가지 새로운 개념을 등장시켰다. 하나는 ‘시장의 실패(market failure)’이고, 다른 하나는 그에 따른 ‘정부의 시장 개입’이다.

케인즈 이후의 경제 정책은 이 논리에 따라 움직였다. 경기가 침체할 때는 재정 지출을 늘려 정부가 시장에 적극 개입하고, 경기가 호황일 때는 재정 지출을 줄여 과열을 억제하는 방식이다. 정부의 공공 지출이 민간 투자를 위축시킨다는 ‘구축효과(crowding-out effect)’에 대해서도 케인즈는 투자의 승수 효과를 들어 반박했다. 정부가 1원을 지출하면 그것이 소득이 되어 소비를 유발하고, 그 소비가 다시 소득과 소비를 낳는 연쇄 효과로 인해 최초 지출보다 훨씬 큰 경제적 효과가 발생한다는 것이다.

정부가 경제 성장을 위해 시장에 직접 개입하는 상황은 크게 세 가지 맥락에서 정당화된다. 첫째, 아직 산업화와 경제 개발이 이루어지지 못한 개발도상국이 정부 주도의 성장 정책을 추진하는 경우다. 둘째, 시장에 유효 수요는 존재하지만 구조적 불균형으로 인해 소비가 정상적으로 이루어지지 못하는 경우 수요 확대 정책이 필요한 상황이다. 셋째, 기존 경제 시스템으로는 일자리와 소득 창출이 더 이상 어려워진 경우 경제 활동의 범위를 넓히기 위한 정책 개입이 요구될 때다.

수정자본주의의 한계와 현재

절약의 역설이 보여주듯, 소비 확대는 선진국 경제에서 현대 경제의 최대 이슈가 되었다. 그러나 이 논리를 모든 경제 단계에 그대로 적용하기는 어렵다. 아직 자본 축적이 충분하지 않은 저개발국가에서는 소비보다 저축을 통한 자본 형성이 경제 개발의 선제 조건이 되기 때문이다.

이미 충분히 성숙한 선진국 경제에서도 문제는 남는다. 노동, 자본, 기술이 국경을 넘어 자유롭게 이동하는 세계화 경제에서 대규모 재정을 투입하더라도 의도한 정책 효과를 거두기 점점 어려워지고 있다. 재정 정책이 국내 경제를 자극하기 전에 그 효과가 해외로 새어나가거나, 자산 가격 인플레이션 같은 부작용으로 이어질 수 있다. 정책 목표와 실제 효과 사이의 간극이 벌어질수록, 그 비용은 재정 부실화와 다음 세대의 부담으로 귀결된다.

수정자본주의는 시장만능주의의 실패를 교정하기 위해 등장했지만, 정부 개입 역시 실패할 수 있다는 사실을 역사는 반복적으로 보여주고 있다. 결국 시장과 정부 중 어느 하나가 절대적 답이 아니라, 경제의 발전 단계와 구조적 조건에 맞게 두 힘의 균형을 찾아가는 것이 과제다. 그것이 대공황이 남긴 가장 오래된, 그리고 아직도 해결되지 않은 질문이다.

참고자료

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